La concessione di aree e banchine

Il lavoro approfondisce diverse questioni inerenti all’applicazione dell’art. 18, sulla concessione di aree e banchine portuali, l. 28 gennaio 1994, n. 84 (riordino della legislazione in materia portuale) mettendo in luce la relazione funzionale tra l’uso esclusivo del bene demaniale marittimo e l’esercizio delle operazioni portuali, cioè i servizi di movimentazione delle merci correlati alle attività di trasporto per mare. Preliminarmente l’A. rileva come l’ambito di applicazione dell’articolo 18 non sia del tutto coincidente con quello delle disposizioni del codice della navigazione sulle concessioni demaniali marittime, posto che la norma esaminata si riferisce ad una porzione delimitata della circoscrizione territoriale dell’Autorità portuale (o marittima) specialmente destinata allo svolgimento delle operazioni portuali da un atto di regolazione contenuto in uno strumento di pianificazione generale (come il Piano regolatore portuale) o in un provvedimento ordinatorio di destinazione degli ambiti. L’A. si sofferma quindi sulla qualificazione del concessionario, individuato – nonostante il tenore letterale dell’art. 18, co. 1 – nell’impresa autorizzata all’esercizio di operazioni portuali, ma non in quella ammessa a prestare i soli servizi specialistici (complementari o accessori alle prime) in considerazione del fatto che la concessione de qua è assentita all’impresa proprio in vista della produzione di un ciclo di operazioni portuali a carattere continuativo ed integrato, per conto proprio e di terzi. L’A. conclude che, rispetto alle concessioni regolate dal codice della navigazione, la fattispecie di cui all’art. 18 è caratterizzata dunque dalla previa destinazione funzionale dell’area all’esercizio delle operazioni portuali, sulla base di scelte programmatiche operate dall’Autorità, e dalla qualificazione soggettiva dell’aspirante concessionario (impresa portuale autorizzata). Il richiedente è, infatti, tenuto ad allegare alla domanda un programma di attività (considerato un vero e proprio piano d’impresa, in cui la disponibilità esclusiva dell’area demaniale si pone come elemento organizzativo necessario alla realizzazione del ciclo delle operazioni portuali) volto all’incremento dei traffici nel porto, che rappresenta l’elemento principale della valutazione operata dall’amministrazione ai fini del rilascio della concessione. In rapporto al giudizio di (maggiore o minore) conformità degli obiettivi di piano alle strategie di sviluppo del porto, di cui il documento rappresenta strumento attuativo, l’Autorità fa proprio il programma di attività dell’impresa che diviene, pertanto, il disciplinare dei rapporti tra concessionario e pubblica amministrazione. Così operando, l’Autorità (che non può svolgere direttamente attività di impresa) attua i programmi di sviluppo commerciale dello scalo. La concessione di cui all’art. 18, l. 84/94, è quindi ricondotta al modello delle concessioni – contratto, attraverso cui l’amministrazione disciplina l’attività privata come attuativa di programmi pubblici, essendo ravvisabili nella fattispecie gli aspetti ordinatori tipici di un provvedimento che consente l’uso esclusivo di un bene demaniale, e di un contratto di esercizio che è lo stesso programma di attività presentato dall’impresa e fatto proprio dall’amministrazione. Vengono, infine, affrontati il problema dell’individuazione delle procedure di selezione del concessionario (non potendo, secondo l’A., trovare applicazione le disposizioni del codice della navigazione e del regolamento di attuazione che non richiedono il ricorso a procedure di gara) e quello relativo alla controversa configurazione di un obbligo a contrarre del terminalista chiamato a conseguire, con la propria organizzazione imprenditoriale, anche risultati di sviluppo dell’economia portuale.