Principio di ragionevolezza nelle decisioni giurisdizionali e giudice amministrativo

Se la ragionevolezza costituisce un tipico principio inespresso, non formalmente costituzionalizzato, la frequenza con la quale viene evocato dalla giurisprudenza amministrativa a supporto del sindacato sugli atti ed i comportamenti delle pubbliche amministrazioni, rende ancora attuale l’insegnamento di Franco Ledda, che nel 1987 rilevava come «Tutte le espressioni dell’eccesso di potere possano trovare in quella clausola la spiegazione più appagante» (F. Ledda, L’attività amministrativa, Milano, 1987, 110). Ove tuttavia ci si interroghi sui concreti risultati conseguiti sul piano sistematico, non può farsi a meno di rilevare come, forse a causa della comodità di utilizzo del principio - proprio perché inespresso -, e spesso richiamato in coppia con quello di proporzionalità, i giudici abbiano quasi sempre tralasciato di procedere ad una sua puntuale ricostruzione, indulgendo ad un uso terminologico assai spesso indistinto rispetto alla razionalità, alla logicità, alla coerenza e alla non contraddittorietà, magari al fine di rafforzare il concetto che si intendeva affermare rispetto alla fattispecie concreta. 2. In dottrina, l’utilizzo del termine e l’analisi critica del principio si è di volta in volta appuntata sulla individuazione di alcune figure sintomatiche dell’eccesso di potere, sulla delimitazione della sfera di discrezionalità della pubblica amministrazione, sulla definizione del sindacato giurisdizionale sull’attività amministrativa e sul richiamo ad un più generico “dovere di ragionevolezza” che la pubblica amministrazione agente o decidente dovrebbe in concreto osservare; con una serie di contributi, anche molto approfonditi, ma esclusivamente dedicati all’applicazione del principio in diritto amministrativo, e di certo non comparabili con gli sforzi profusi dai costituzionalisti e dalla giurisprudenza della Corte, per lo studio della ragionevolezza delle leggi. 3. In ogni caso, il sindacato di ragionevolezza operato dal giudice amministrativo sotto forma dell’eccesso di potere, presenta, oltre che analogie, significative divergenze con quello operato sulle leggi (L. D’Andrea, Ragionevolezza e legittimazione del sistema, Milano, 2005, 158). Ed infatti, aldilà delle critiche mosse alle tesi che accostano il sindacato di ragionevolezza sulle leggi al controllo dei giudici amministrativi sul vizio di eccesso di potere, e delle obiezioni mosse alla sostenuta configurabilità, nell’ambito del giudizio dinanzi alla Corte di un eccesso di potere legislativo (A. Celotto, Corte Costituzionale ed eccesso di potere legislativo, in Giur. Cost. 1995, 3724 s.s.), se sono riscontrabili certamente analogie dal punto di vista strutturale, i due tipi di controllo divergono sul piano sostanziale, alla luce – quantomeno – del carattere libero e non discrezionale che caratterizza l’esercizio della funzione amministrativa e della conseguenziale impossibilità di assimilare le leggi ai provvedimenti amministrativi. 4. Il giudice amministrativo, ogniqualvolta si appresti a verificare l’azione dei pubblici poteri rispetto alla ragionevolezza/parametro e riscontri che la stessa non sia aderente alla natura del principio stesso, vi contrappone un diverso e più ragionevole iter decisionale, contribuendo ad arricchire la ragionevolezza/canone di ulteriori componenti che vanno ad arricchire la parte di contenuto non definita dello stesso. In tal modo, la ragionevolezza diviene una clausola, che di volta in volta accoglie nuove specificazioni, avendo sempre quale punto di riferimento valutativo l’incidenza delle decisioni amministrative sulle situazioni giuridiche e sugli interessi coinvolti. Ne deriva che il principio in esame non è riferibile solo alla logicità del processo decisionale e alla relazione premesse – risultati, ma si spinge sino a divenire parametro di apprezzamento del contenuto della decisione e della sua opportunità. Ed invero, per riscontrare la ragionevolezza o meno della porzione dell’attività amministrativa sottoposta al suo esame, il giudice amministrativo compie un sindacato che al tempo stesso si presenta molto esteso ed estremamente duttile, perché il parametro di tale sindacato, cioè la ragionevolezza, è un concetto in parte indefinito, da plasmare in relazione al caso concreto, che consente al giudice di valutare anche a fondo i caratteri, la fondatezza e la coerenza del processo decisionale pubblico. 5. Un esame delle pronunce del giudice amministrativo che fanno richiamo al principio, rivela che sono numerose le sentenze in cui, muovendo da un richiamo ai principi di imparzialità, buon andamento, eguaglianza, si fa carico alle amministrazioni di seguire, nei processi decisionali, logicità e ragionevolezza; ciò tuttavia senza far mai ricorso a parametri che disvelino alle parti del giudizio, e segnatamente alle amministrazioni convenute, che cosa ciò implichi in concreto. Del resto non vi è accordo su che cosa debba intendersi per ragionevole: il termine, infatti, su cui magari ci si intende per una istintiva intuizione di senso comune, «diviene sfuggente quando si passa alla formulazione di definizioni precise» (S. Civitarese Matteucci, Ragionevolezza, Dir. amm., in Diritto on line, 2017). Nella giurisprudenza del Consiglio di Stato, le espressioni “illogicità” e “irragionevolezza” sono utilizzati frequentemente, ma al primo i giudici di Palazzo Spada ricorrono più frequentemente, indice questo del fatto che l’illogicità meglio descrive i vizi che affliggono una decisione amministrativa quanto alla sua razionalità. 6. La ragionevolezza, quindi, può essere riguardata come limitazione del pubblico potere in generale e, in particolare, del potere discrezionale della pubblica amministrazione. In ordinamenti, come quello italiano e comunitario, in cui il legislatore, adottando atti concreti ed eccessivamente dettagliati, in cui, viceversa, dettando generiche e vaghe direttive, elude il suo compito di fissare i principi entro cui l’amministrazione possa agire, il giudice amministrativo, sindacando l’azione amministrativa sotto il profilo della ragionevolezza, nelle sue varie componenti, crea in virtù della forza di precedente delle sue pronunce, una serie di regole che dovrebbero improntare sia l’azione amministrativa inerente al caso concreto, sia il comportamento delle pubbliche amministrazioni in casi analoghi. Alla luce di queste considerazioni, è evidente che oggi la ragion d’essere del principio di ragionevolezza consiste nell’esigenza di ovviare alla crisi in cui versa il principio di legalità, all’incapacità attuale del legislatore di costituire una base legislativa all’attività delle pubbliche amministrazioni. Ciò consente di considerare l’aspetto positivo del principio di ragionevolezza e buon andamento dell’azione amministrativa risulta evidente ove si considera che il principio di buon andamento costituisce una nozione composita non riconducibile al mero rispetto del dato normativo