L'evoluzione della competenza dell'Unione europea in materia di istruzione superiore

Il presente lavoro si focalizza sull’evoluzione della competenza e delle azioni intraprese dall’UE in materia di istruzione superiore (definita higher education nei documenti dell’UE), intesa come istruzione universitaria e formazione post-secondaria che porta all’ottenimento di un titolo accademico. La tematica di ricerca è stata individuata e così circoscritta, alla luce della rilevanza che la materia ha dispiegato lungo tutto il processo di integrazione dell’Unione in termini identitari, di affermazione di diritti sociali ed individuali, di connessione con le tematiche legate allo sviluppo ed alle politiche occupazionali. Gli addentellati che l’azione dell’UE ha in materia di istruzione superiore rispetto ad altri ambiti di competenza, hanno permesso l’adozione di una copiosa mole di atti di diritto derivato e di sentenze della Corte di giustizia che, soprattutto per il tramite della tutela delle libertà su cui si fonda il progetto di mercato interno, hanno contribuito a creare una competenza dell’Unione in materia di istruzione ancor prima che essa fosse codificata nel diritto primario. La trattazione è stata costruita seguendo in parte un criterio cronologico (ove possibile) nell’analisi delle fonti di diritto primario e derivato dell’Unione, del contributo della giurisprudenza della Corte di giustizia, degli atti di soft law e delle strategie di policymaking che hanno caratterizzato l’azione dell’Unione europea in materia di istruzione superiore dall’adozione della strategia di Lisbona in poi. Il primo capitolo analizza l’evoluzione della competenza dell’Unione tramite una ricognizione delle fonti di diritto primario e derivato in materia di istruzione dalla fondazione delle Comunità europee all’Unione europea post Trattato di Lisbona. L’assenza di competenza comunitaria in materia di istruzione non ha infatti impedito forme di cooperazione intergovernativa né produzione di atti, normativi e non, volti ad agevolare l’integrazione sociale e professionale dei cittadini degli Stati membri negli Stati di accoglienza, gettando le basi anche per il consolidamento di una dimensione sociale ante litteram del processo di integrazione europea, evidenziando come il diritto comunitario in materia di istruzione sia stato almeno fino all’adozione del Trattato sull’Unione europea nel 1993, il risultato di una serie di politiche incrementali, il cui fine ultimo non era l’istruzione per se ma, piuttosto, la realizzazione del mercato comune. Il secondo capitolo analizza il fondamentale ruolo della giurisprudenza della Corte di giustizia nel definire una competenza dell’Unione in materia di istruzione superiore per via pretoria. La formulazione degli artt. 165 e 166 TFUE (artt. 149 e 150 TCE) ha avuto infatti l’evidente intendimento di salvaguardare la sussidiarietà, evitare l’armonizzazione normativa proteggendo le legislazioni interne in materia di istruzione, ed è stata una reazione degli Stati membri tesa in parte ad arginare il processo di comunitarizzazione della materia ad opera della Corte. Seguendo la linea tracciata da De Witte nel 1989, si è seguita la distinzione fra education community law e common educational policy, funzionale a distinguere i due diversi, ma convergenti, processi di integrazione ‘negativa’, operata soprattutto dalle sentenze della Corte di giustizia, tesa a rimuovere gli ostacoli verso la realizzazione del mercato comune, e ‘positiva’, intesa come una serie di politiche attive, adottate in sede intergovernativa in stretto collegamento con l’azione delle istituzioni dell’Unione. Il terzo capitolo analizza l’evoluzione delle politiche UE in materia di istruzione, articolate intorno alla programmazione decennale e alla definizione di obiettivi sulla base di parametri medi stabiliti a livello europeo, tramite la cooperazione e lo scambio di buone prassi fra Stati membri. Con il Trattato di Maastricht si inaugura una stagione di politica più organica in materia di istruzione, giocata su strumenti di soft law e di supporto e coordinamento che si sono rivelati ben più pervasivi ed efficaci rispetto alle iniziali premesse. Il principio di non discriminazione sulla base della nazionalità, caposaldo intorno al quale sono stati elaborati gli interventi normativi e si è sviluppata la giurisprudenza già dagli anni ’70, collegato all’obiettivo di costruzione del mercato comune, con l’introduzione della cittadinanza dell’Unione europea, si spinge verso un più generale principio di eguaglianza, inteso progressivamente anche in senso sostanziale. Nasce in questi anni il progetto di una dimensione europea dell’istruzione, collegando la cooperazione in questo settore alla costruzione di un forte elemento identitario, di investimento sul capitale umano, volano per una crescita sostenibile ed inclusiva. Lungo tutto l’arco di evoluzione della politica dell’Unione in materia di istruzione superiore un filo rosso costante è rappresentato dalla mobilità della comunità accademica intesa in senso ampio, dall’enfasi sul concetto di apprendimento lungo tutto l’arco della vita, dal potenziale dell’istruzione e della formazione quale impalcatura del progetto di integrazione europea e della promozione dello European way of life. Il quarto ed ultimo capitolo del presente lavoro di ricerca si focalizza su quello che è stato lo strumento principale di internazionalizzazione o, meglio, europeizzazione, dell’istruzione superiore nell’Unione europea, la flagship initiative, il programma Erasmus, programma che si è evoluto parallelamente alle politiche dell’Unione in materia di istruzione, e che oggi come ieri, rappresenta una fucina di innovazione ed integrazione bottom up in materia di istruzione superiore. Si analizzerà in particolare la nuova iniziativa delle Università europee che, lanciata nel 2017, rappresenta la maggior innovazione sul panorama europeo in questo ambito. Si tratta dell’iniziativa faro dell’UE in materia di higher education inserita appunto nell’ambito del programma Erasmus+. L’idea è quella di promuovere la creazione di reti di università in tutta l'UE, che sviluppino una cooperazione strategica di lungo termine, con un forte livello di integrazione, tanto a livello didattico, quanto amministrativo e della ricerca sia dal punto di vista delle strategie di policy making che da un punto di vista della produzione normativa. La domanda a cui si vuole tentare di dare una risposta è se la competenza europea in materia di istruzione superiore, così come si è consolidata sino ad oggi, sia o meno adeguata a rispondere alle sfide che l’Iniziativa delle università europee pone, e formulare proposte su possibili evoluzioni future.